MAC: Mines and Communities

Letter from CooperAccion on World Bank Management Response to EIR

Published by MAC on 2004-07-19

World Bank Management Response to the Report of the Extractive Industries Review from CooperAccion in Peru

Spanish version here

To: World Bank Management

July 19, 2004

Dear Sir or Madam:

CooperAcción is a Peruvian non-governmental organization that promotes community development and the recognition of communities' economic, social, cultural and environmental rights. We work directly with communities affected by commercial mining operations and with communities engaged in artisanal mining.

CooperAcción encourages the Bank to seize this opportunity to reform the governance of extractive industry activity to ensure that it benefits local communities. This includes adopting the Extractive Industries Review recommendations to seek the free, prior and informed consent of communities prior to project approval, banning involuntary resettlement and establishing transparent mechanisms for benefit redistribution.

We further encourage the Bank to assist governments to formalize and regulate their artisanal and small-scale mining sectors. To accomplish this, the Bank should strengthen and adequately-finance the CASM project. Finally, the WB should consider the role of women in its artisanal and small-scale mining work

Communities and Commercial Mining

In its report, the Extractive Industries Review (EIR) concludes that while the impact of extractive industry activity on affected communities is significant, these communities rarely share in the associated benefits. This is certainly true in Peru, a country recognized worldwide for its mining sector.

As part of its analysis, the EIR commissioned a study examining the World Bank / IMF structural reform program implemented in Peru during the nineties. This program resulted in an enormous expansion of the Peruvian mining sector. While successful in attracting investment, the reforms failed to promote sustainable development. The EIR study found that:
revenue generated by mining investment does not reach affected local communities;
mining development takes place in socially sensitive areas, generating conflict;
environmental degradation from the mining sector is one of the country's most significant environmental problems; and
an inadequate regulatory system and weak government capacity dramatically limit the mining sector's contribution to socially beneficial development.

These observations are supported by CooperAcción's work with Peruvian communities affected by mining. Research and field work demonstrate that many of these communities live in severe poverty, that environmental contamination threatens their subsistence and economic activities, and that affected communities suffer significant negative social impacts.

EIR Recommendations

The EIR makes several important recommendations regarding the impact of extractive industries on neighbouring communities. Below we provide comment on the Bank's response to three of these recommendations.

1. Consent


The EIR calls on the World Bank to ensure that borrowers and clients obtain the free, prior and informed consent of indigenous peoples and local communities that would be directly affected by proposed extractive industry projects. While the EIR explains that this requirement does not contemplate a veto power for individual persons or groups, it is clear that 'consent' involves a choice. Having assessed all relevant information, potentially-affected groups may opt not to consent to a project if they deem it to be disadvantageous.

The EIR's intent is revealed by its characterization of free, prior informed consent as "a process where indigenous peoples, communities, government and companies may come to mutual agreements in a forum that gives affected communities enough leverage to negotiate conditions under which they may proceed" (emphasis added) and by the EIR's recommendation that agreements be negotiated to govern a proposed project, "should indigenous peoples and local communities consent to the project" (emphasis added).

The requirement for the free, prior informed consent of indigenous peoples is an internationally recognized human right that has been adopted by the European Union, intergovernmental development agencies and international financial institutions.

In Peru, affected communities are excluded from mining-related decision-making. However, they are increasingly vocal in their demand to control their development and in some cases, employ effective mechanisms to express their position. The community of Tambogrande is an emblematic case. Concerned that its thriving agriculturally-based economy would be threatened by the environmental contamination associated with a proposed gold mine, the community organized an unprecedented referendum in which virtually the entire community voted against mine development. The experience of Tambogrande reveals the urgent need for the adoption of transparent, formal and consistent mechanisms for seeking the consent of affected communities.Bank Response

The Bank's response reveals a strong bias in favor of project approval and a paternalistic attitude towards communities. The Bank rejects the EIR recommendation for free, prior informed consent and instead, commits itself to requiring free, prior and informed consultation with affected communities. The Bank characterizes such consultation as "an important component in ensuring that communities are well informed about developments that will affect them, and that they have an opportunity to make their views known and have them fully taken into account." Consultation will be undertaken to achieve "broad acceptance of the project by the affected community." Consultation will result in "informed participation" and will give communities the opportunity to "understand projects that will affect them."

By replacing consent with consultation, the Bank denies communities the right to determine their preferred form of development. Rather than exercising real decision-making power over land, natural resources and economic development, communities will merely be 'informed.' Community views will be 'taken into account' - a meaningless and paternalistic assurance that provides no guarantee that decisions will be influenced by community needs and preferences.

2. Resettlement


The resettlement of communities to make way for extractive industry projects is intimately connected to the issue of consent. The EIR states that the Work Bank Group "should engage in consent processes leading to free, prior and informed consent before resettlement takes place, thereby complying with indigenous peoples rights and receiving a social license to operate. This means WBG projects would only result in voluntary resettlements, not forced ones."

Bank Response

The Bank's response to this important recommendation is unfortunate. The Bank defers decisions on resettlement to an internal review, leaving communities with the grossly inadequate consultation mechanism discussed above. The Bank's failure to unequivocally ban involuntary resettlement, a practice that de facto violates the economic, social and cultural rights of communities, reveals its unwillingness to make substantive change in the governance of extractive industry projects.

3. Benefit-sharing


The EIR is unequivocal in its call for benefit-sharing with local groups that are affected by extractive industry activity. The EIR argues,

[t]he WBG should only support projects that benefit all affected local groups, including vulnerable ethnic minorities, women, and the poorest. The WBG should decline to finance projects where this is not the case or should redesign them to guarantee that the standards of living for local groups clearly improve. The communities closest to extractive projects should become involved in ( ...) developing poverty reduction plans before projects begin.

The EIR advocates revenue-sharing among local, regional, and national governments and insists that "[a]n equitable share of the revenues should be provided to local communities."

Bank Response

While the Bank recognizes the legitimacy of benefit-sharing, it fails to commit to measures that will guarantee redistribution. The Bank's laissez-faire attitude to wealth redistribution is demonstrated by its reliance on out-dated policies that are designed to "help ensure that affected groups are not harmed by developments and, where possible, are better off" (emphasis added).

Moreover, in those circumstances where benefit-sharing is deemed to be possible, the Bank appears to be unconcerned about the quality or adequacy of such redistribution. At most the Bank commits itself to "work with investors to ensure that communities benefit in some way from projects that affect them" (emphasis added). Arguably, the mere appearance of benefit-sharing would satisfy the Bank: "[t]he WBG advises governments to ensure that revenue goes to the regions in which EI projects are located thereby compensating the regions for negative impacts and giving a sense of local benefit" (emphasis added).

Artisanal and Small-scale Mining (ASM)

For the past six years, CooperAcción has worked with the artisanal mining community of Santa Filomena. CooperAcción has developed an intervention model that promotes the sustainable development of artisanal mining communities. The model focuses on the modernization of production methods, the eradication of child labour, the development of income generating opportunities for local women and the strengthening of local mining organizations. Application of the model in Santa Filomena has resulted in the generation of alternative sources of income, the elimination of child labour in the mine and greater mineral production with minimal environmental contamination. The model is currently being applied in artisanal mining communities in other South American countries.

EIR Recommendations

The EIR makes a number of significant recommendations regarding artisanal and small-scale mining. Below we provide comment on the Bank's response to several of these recommendations.

1. Formalize and regulate artisanal mining


The EIR calls on the World Bank to assist governments to legalize and regulate ASM and to integrate this economic activity into the formal sector.

Bank Response

In response to this important recommendation, the Bank reports that it "agrees that [formalizing ASM] is a likely requirement for addressing the poverty and other issues relating to ASM." The WB argues that it is already helping governments to address these issues and that it will increase its efforts.

The need to formalize artisanal mining activity and to adequately regulate this sector is widely recognized, including by the World Bank's own CASM project. For this reason, the Bank's equivocal response to this recommendation is somewhat perplexing.

Moreover, the Bank provides no detail regarding how it will increase its efforts to promote the regulation of the ASM sector. In the absence of such detail, it is impossible to gauge the adequacy of such efforts or to monitor their effect.

2. CASM Project

In its response to the EIR recommendations, the Bank makes frequent reference to the CASM project. The Bank proposes to realize a number of changes that are identified by the EIR through this project. CooperAcción has benefited by participating in CASM events and gratefully received support from this project. While we recognize CASM as a valuable initiative, it is important to emphasize that the project suffers from a number of limitations that restrict its ability to effect the changes proposed by the EIR. The CASM project has very few personnel and a limited budget. For this reason, it is essential that the Bank strengthen and adequately finance the project if it is to assume responsibility for identified reforms. While the Bank makes reference to such improvements, its commitments once again lack detail.

3. Women and artisanal mining

In addition to childhood labour, CooperAcción's work in Santa Filomena focuses on the role of women in artisanal mining. Neither the CASM project nor the Bank's response to the EIR recommendations integrate this issue. Because women play a pivotal role in artisanal mining activity and in artisanal mining communities, efforts to improve conditions in these communities must necessarily consider the role of women.


CooperAcción commends the World Bank for undertaking the Extractive Industries Review. The Review accurately reflects the experience of communities affected by mining activity in Peru and includes a number of important recommendations that are essential for ensuring that the mineral sector contributes to the sustainable development of these communities.

We urge the Bank to seize this opportunity to reform the governance of extractive industry activity to ensure that it benefits local communities. This includes adopting the EIR recommendations to seek the free, prior and informed consent of communities prior to project approval, banning involuntary resettlement and establishing transparent mechanisms for benefit redistribution.

We also encourage the Bank to make it a priority to assist governments to formalize and regulate their artisanal and small-scale mining sectors. To accomplish this, the Bank should strengthen and adequately-finance the CASM project. Finally, the WB should incorporate a focus on the role of women in its artisanal and small-scale mining work.

Lima, Peru


El pasado 19 de Julio se venció el plazo fijado por el Banco Mundial (BM) para hacer llegar observaciones a la respuesta que ha dado este organismo al informe que revisa sus políticas en el sector de industrias extractivas. CooperAccion ha hecho llegar las siguientes observaciones que resumen nuestra posición sobre la respuesta de este organismo al informe y la problemática que engloba al sector minero en nuestro país.

A manera de antecedente

El informe final de la Revisión de las Industrias Extractivas (RIE) concluye que mientras el impacto de las actividades de las industrias extractivas sobre las comunidades es significativo, éstas, rara vez llegan a compartir sus beneficios. Este es un tema que se ha venido discutiendo intensamente en los últimos años en el Perú, país reconocido mundialmente por su actividad minera.

Como parte del análisis, la RIE comisionó un estudio que examinó el programa de reforma estructural del Banco Mundial / FMI que fue implementado en el Perú en los años noventa. La implementación de este programa provocó, entre otros aspectos, una expansión acelerada de la actividad minera en la última década. Sin embargo, si bien las políticas implementadas fueron sumamente efectivas para atraer inversiones en el sector minero, éstas no promovieron el desarrollo sostenible.

El estudio de la RIE encontró que:

Los ingresos generados por la inversión minera no llegan a las comunidades locales afectadas.

Se realiza actividad minera en áreas socialmente sensibles, lo cual provoca conflictos.

La degradación ambiental generada por el sector minero es uno de los problemas más significativos del país en este campo.

Un sistema de regulación inadecuado y una débil capacidad gubernamental limitan dramáticamente la contribución del sector minero al desarrollo social.

Estas observaciones coinciden con el trabajo que CooperAcción ha desarrollado en la última década con comunidades peruanas. Investigación y trabajo de campo demuestran que muchas de las comunidades en las zonas de influencia de la actividad minera viven en situación de pobreza extrema, que la contaminación ambiental continúa amenazando sus actividades de subsistencia y que se siguen presentan impactos sociales diversos.

Recomendaciones de la RIE

La RIE hace varias recomendaciones importantes respecto al impacto de las industrias extractivas sobre las comunidades en sus zonas de influencia. A continuación comentamos la respuesta del BM frente a tres de estas recomendaciones.

1. Consentimiento


La RIE solicita que el Banco Mundial asegure que sus prestatarios y clientes obtengan el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas y las comunidades locales que estarían directamente afectadas por proyectos propuestos en las industrias extractivas. Mientras la RIE explica que este requisito no contempla un poder de veto para una sola persona o grupo, está claro que el 'consentimiento' involucra una elección. Habiendo evaluado toda la información relevante, grupos potencialmente afectados pueden optar en no consentir un proyecto si lo estiman desventajoso.

La intención de la RIE se revela en la propia caracterización del consentimiento libre, previo e informado. Este se define como "un proceso mediante el cual los pueblos indígenas, comunidades locales, gobiernos y compañías pueden llegar a acuerdos mutuos en un foro que ofrezca suficiente influencia para negociar las condiciones bajo las cuales se pueda avanzar" . Además, la RIE recomienda que se negocien acuerdos para regular ciertas actividades en un proyecto propuesto, "si los pueblos indígenas y comunidades locales dan su consentimiento para el proyecto" .

El consentimiento libre, previo e informado es un derecho humano reconocido internacionalmente que ha sido adoptado por la Unión Europea, agencias internacionales de desarrollo e inclusive instituciones internacionales financieras.

En el Perú, ha quedado demostrado, en todos estos años de conflictos entre empresas mineras y comunidades, que el marco legal vigente no permite una adecuada participación de las comunidades en la toma de decisiones respecto al desarrollo de actividades como la minera. Sin embargo, en los últimos años las propias comunidades y sus instancias organizativas han desarrollado importantes iniciativas que han buscado presentar su posición y plantear demandas que reinvindican derechos afectados por el desarrollo de proyectos mineros.

La comunidad de Tambogrande es un caso emblemático: frente a la amenaza y los evidentes impactos que iba a causar un proyecto minero en una zona agrícola, organizó un referendum para que la población pueda expresar abiertamente su opinión. La experiencia de Tambogrande revela la necesidad de adoptar mecanismos auténticos de participación ciudadana, transparentes, formales y oportunos, que permitan recoger la opinión de las poblaciones afectadas.

Respuesta del Banco

La respuesta del BM revela un fuerte sesgo a favor de la aprobación de los proyectos y una cierta actitud paternalista hacia las comunidades. El BM rechaza la recomendación de la RIE de demandar un consentimiento libre, previo e informado y en su lugar, se compromete a requerir la consulta libre, previa e informada con comunidades afectadas. El BM caracteriza tal consulta como "un componente importante para garantizar que las comunidades estén bien informadas sobre los proyectos que les afectan y que les permite que se conozca su opinión y se les tenga en cuenta." Se realizará la consulta para lograr "una amplia aceptación del proyecto por parte de las mismas." La consulta resultará en una "participación informada" y ofrecerá a las comunidades la oportunidad de "comprender los proyectos que les afectan."

Reemplazando el concepto de consentimiento por consulta, el BM niega en la práctica a las comunidades el derecho de determinar su forma de desarrollo. En lugar de ejercer un verdadero poder de decisión sobre las tierras, recursos naturales y el desarrollo económico, las comunidades simplemente serán 'informadas.' El hecho que el BM señale que las perspectivas de las comunidades serán 'tomadas en cuenta' afirma un estilo paternalista que no garantiza que las decisiones serán realmente influenciadas por las necesidades y preferencias de las poblaciones en las zonas de influencia.

2. Reasentamiento


El reasentamiento de las comunidades para dar paso a los proyectos extractivos es un asunto íntimamente conectado con el tema del consentimiento. La RIE afirma que el Grupo del Banco Mundial (GBM) " debe participar en procesos que resulten en el consentimiento libre, previo e informado antes de que se produzca el reasentamiento, respetando de esta manera los derechos de los pueblos indígenas y recibiendo una licencia social para operar. Esto significa que los proyectos del GBM solo resultarían en reasentamientos voluntarios, no forzados."

Respuesta del BM

La respuesta del BM a esta importante recomendación es preocupante. El BM difiere las decisiones sobre el reasentamiento a una revisión interna, dejando a las comunidades con el mecanismo inadecuado de la consulta que está descrito líneas arriba. La decisión del BM de no prohibir, inequívocamente, el reasentamiento no voluntario - una práctica que viola, de facto, los derechos económicos, sociales y culturales de las comunidades - revela la falta de voluntad de realizar un cambio sustancial en el manejo de los proyectos en las industrias extractivas.

3. Compartir los beneficios


La RIE es inequívoca en su recomendación que se debe compartir los beneficios de las industrias extractivas con los grupos locales que están afectados por estas actividades. La RIE argumenta:

[e]l GBM solo debe apoyar los proyectos que beneficien todos los grupos locales afectados, incluyendo las minorías étnicas vulnerables, las mujeres, y los más pobres. El GBM debe negarse a financiar proyectos en que éste no sea el caso o los deben rediseñar para garantizar que se mejoren los niveles de vida de los grupos locales. Las comunidades más cercanas a los proyectos extractivos deben estar involucradas en (...) el desarrollo de los planes de reducción de la pobreza antes de que se inicien los proyectos.
La RIE promueve que se comparta los ingresos entre los gobiernos locales, regionales y nacionales e insiste que "[s]e debe proveer una parte equitativa de las rentas a las comunidades locales. ".

La Respuesta del BM

Mientras el BM reconoce la legitimidad de compartir los beneficios, no se compromete a adoptar medidas que garanticen una real redistribución. La actitud de laissez-faire del BM en relación a la redistribución de la riqueza es clara cuando se depende de políticas desactualizadas que fueron diseñadas "para garantizar que los grupos afectados no se van a ver perjudicados por el desarrollo de la industria extractiva y, siempre que sea posible, se van a beneficiar ".

Además, en las circunstancias en las que una redistribución de los beneficios está definida como una posibilidad, el BM no parece preocuparse en que la redistribución sea ni de calidad ni adecuada. Lo más que el BM se compromete a hacer es trabajar "con los inversores para garantizar que las comunidades se beneficien de alguna forma de los proyectos que les afectan" . Se puede argumentar que la simple apariencia de una redistribución de los beneficios satisface al BM: "[e]l GBM aconsejará a los gobiernos para garantizar que los ingresos llegan a las regiones en las que se ubican los proyectos de las industrias extractivas, compensando así a las regiones del impacto negativo y dando un sentido del beneficio local" .

La Minería Artesanal y de Pequeña Escala

En los últimos seis años, CooperAcción ha venido trabajando con la comunidad de minería artesanal Santa Filomena en Ayacucho. Nuestra institución ha desarrollado un modelo de intervención que promueve el desarrollo sostenible de las comunidades que realizan esta actividad. El modelo se enfoca en la modernización de los métodos de producción, la erradicación del trabajo infantil, la creación de oportunidades para la generación de ingresos para las mujeres y el fortalecimiento de las organizaciones mineras locales.

La aplicación del modelo en Santa Filomena ha generado mayores ingresos, la eliminación del trabajo infantil y una mayor producción minera reduciendo al mismo tiempo los impactos ambientales. Actualmente se está replicando el modelo en comunidades mineras artesanales en otros países de Sudamérica.

Las Recomendaciones de la RIE

La RIE hace varias recomendaciones significativas respecto a la minería artesanal y de pequeña escala. A continuación proporcionamos comentarios con respecto a la respuesta del BM sobre algunas de estas recomendaciones.

1. Formalizar y regular la minería artesanal


La RIE recomienda que el BM ayude a los gobiernos a legalizar y regular la minería artesanal e integrar esta actividad económica en el sector formal.

La Respuesta del BM

En respuesta a esta recomendación, el BM explica que "está de acuerdo que [la formalización de la minería artesanal] es un requisito probable para abordar la pobreza y otros asuntos relacionados a la minería artesanal" . El BM argumenta que ya ayuda a los gobiernos a manejar estos asuntos y que aumentará sus esfuerzos.

La necesidad de formalizar la actividad minera artesanal y regular de manera adecuada este sector está reconocido ampliamente, inclusive por el propio proyecto Collaborative Group on Artisanal and Small-Scale Mining (CASM) del BM. Es por eso que llama poderosamente la atención que el BM no proporcione ningún detalle sobre cómo aumentará sus esfuerzos para promover la regulación del sector de la minería artesanal. Sin este detalle, es imposible medir si tales esfuerzos serán adecuados o monitorear sus efectos.

2. El Proyecto CASM

En respuesta a las recomendaciones de la RIE, el BM menciona frecuentemente el proyecto CASM como el instrumento que le permitirá implementar varios de los cambios identificados.

CooperAcción ha participado en eventos auspiciados por el proyecto CASM y ha recibido apoyo del mismo para el desarrollo de actividades en zonas de minería artesanal. Pese a que reconocemos al proyecto CASM como una iniciativa importante, es necesario destacar que tiene varias limitaciones que restringen la posibilidad de realizar los cambios propuestos en la RIE. Por ejemplo, el proyecto tiene muy poco personal y un presupuesto limitado.

Es por eso esencial que el BM fortalezca y apoye con mayores recursos al proyecto, sobre todo si va a ser el mecanismo para impulsar las reformas necesarias. Pese a que el BM hace referencia a la necesidad de impulsar mejoras en el sector, una vez más estos compromisos carecen de detalle.

3. Las Mujeres y la Minería Artesanal

Además del trabajo infantil, la intervención de CooperAcción en Santa Filomena ha abordado el rol que juegan las mujeres en la minería artesanal. Ni el proyecto CASM ni la respuesta del Banco Mundial frente a la RIE incorpora este aspecto. En la medida que las mujeres juegan un rol importante en la actividad minera artesanal y en el desarrollo de sus comunidades, los esfuerzos que deberán desarrollarse en el futuro en este sector tienen que tomar en cuenta este aspecto.


CooperAcción saluda la iniciativa del BM de haber realizado la Revisión de las Industrias Extractivas. La RIE refleja con precisión varios aspectos de la problemática que enfrentan las comunidades afectadas por la actividad minera en el Perú e incluye un número de recomendaciones importantes que, de ser implementadas, podrían permitir que el sector minero contribuya al desarrollo sostenible.

CooperAcción considera que el BM debería aprovechar la oportunidad de reformar la gobernabilidad de las industrias extractivas para que éstas beneficien a las comunidades locales. Esto involucraría adoptar las recomendaciones de la Revisión de las Industrias Extractivas aceptar el consentimiento libre, previo e informado de las comunidades antes de la aprobación de un proyecto, prohibir el reasentamiento involuntario y establecer mecanismos transparentes para la redistribución de los beneficios.

También consideramos que el BM debería adoptar como política ayudar a los gobiernos a formalizar y regular los sectores de la minería artesanal y de pequeña escala, para lo cual deberá fortalecer y financiar adecuadamente el proyecto CASM. Finalmente, el BM debe incorporar como enfoque central en su trabajo el tema específico de las mujeres en la minería artesanal.

Lima, Perú

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