The impact of Mining in Latin America
Published by MAC on 2005-01-26
Latinamerica Press has published a special online edition, containing articles, reports and analyses about mining activities and their effects in countries throughout the region.
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The impact of Mining in Latin America
January 26, 2005
This special edition of the bulletin stresses the following: Mining's role in the economy and sustainable development. Current situation of conflicts in the region's mining sector. Proposals for citizen participation in decisions on the activity as well as positive experiences of dialogue between mining companies and communities. Analysis of the problems in the sector from the perspective of social organizations, experts on the issue, authorities, companies and financial institutions.
Through this report we hope to draw attention to the controversial aspects of mining and help develop a wider understanding of the issues involved.
We begin below by looking at the role of mining in the sustainable development of a country
Economic development for whom?
Debate needed on how mining can make a real contribution to sustainable development.
Latin America is now the world's most important destination for investment in mining. At the start of the 1990s, the region received 12 percent of worldwide investment in mining. The amount nearly tripled, to 33 percent, by the start of the current decade.
The international boom in metal prices - gold went from US$363.4 an ounce in 2003 to $433.15 in December 2004 and copper increased from $0.80 per pound to $1.44 in the same period - has been a major incentive for new mining investments.
As a result, mineral exports from Latin America grew by more than 40 percent in 2004 compared to the previous year. Chilean mineral exports last year hit an all-time high, increasing nearly 90 percent over the 2003 figure to reach $16.5 billion. In 2004, Peruvian mineral exports brought in $6.77 billion, an increase of 44 percent over the previous year, while Brazil's export earnings from mining rose the same percentage to $5.2 billion.
Legal frameworks - tax breaks, relaxed labor laws and other benefits - approved in the 1990s to attract mining investment proved to be right on the mark in meeting their objective.
Mining expands
Mining has grown in the region's traditional mining countries, such as Brazil, Peru and Chile - in this order for the preference of mining companies when they spend on exploration in the region - as well as in countries that are not necessarily major mining centers, such as Argentina and Honduras.
It has also spread to new areas in countries that are already traditional mining centers.
"This is explained by the use of new technology, which allows for mining in areas where the minerals are dispersed in the ground, cover huge areas and the concentration is relatively low. These technologies are mainly leaching, which uses cyanide for mining gold and sulfuric acid in the case of copper, both of which are pollutants," said César Padilla, head of the Mining and Communities area of the Latin American Observatory for Environmental Conflicts (OLCA), based in Santiago, Chile.
"In the case of Chile, mining [once concentrated primarily in barren regions] is affecting communities in agricultural valleys, many of which are prosperous. In the majority of cases, they are involved in the agro-export market. At the higher elevations of these valleys, where most of the rivers start, mining projects undertaken by large transnational companies are being developed, putting the entire valley at risk," said Padilla.
"No to mining"
The "no-to-mining" movements growing in many countries are a response to the expansion of mining activities that do not take into account the rights of communities. The conflict in Tambogrande in northern Peru, in which a traditional farming community in 2002 stopped a mining project from moving ahead, is a good example of this movement.
"Populations that find out that their lands are being claimed for mining activities or offered in concession are saying 'no, I don't want mining on my territory, it is not part of my vision of development, on the contrary, it will harm me,'" said José De Echave, an economist who heads the Mining and Communities Program at the Peruvian non-governmental organization CooperAcción.
"In a country [like Peru] where mining is an important activity, and no one disputes this, you have to start discussing where to mine and where not to mine. For example, we believe that there is no way mining should be allowed in protected areas. We feel the same way about the farming valleys," he said.
Padilla sees the same thing in Chile, where mining is expanding to productive areas that offer other viable sources of production, "and where mining does not create jobs, does not offer growth or development, and puts farming at risk because of the pollution it causes." Benefits versus costs
In this context, organizations working on environmental and sustainable development issues propose a cost-benefit analysis of areas that may be offered in concession for mining, measuring whether the benefits outweigh the potential social, cultural, sanitary and environmental costs, and if the benefits will be equally distributed.
This idea stems from the fact that in most cases the boom in mining investment in the 1990s was accompanied by a gradual increase in level of extreme poverty in regions where mining projects were developed.
In Peru, the departments with the greatest investment in mining are also among the poorest in the country. Cajamarca, in the northern highlands, is Peru's fifth poorest department, with 77.4 percent of its residents living in poverty and 50.8 percent in extreme poverty. It is also home to Minera Yanacocha, the world's most profitable gold mine, which accounts for nearly 10 percent of Peru's export earnings. Yanacocha is owned by Denver-based Newmont Mining (51.35 percent), Peru's Buenaventura Mining Company (43.65 percent) and the World Bank's International Finance Company (5 percent).
Peruvian economist Juan Aste Daffós said that "mining activity does not have a multiplying effect on the regions, given that purchases made at the local level are minimum and the capacity to generate jobs shrinks as technology improves." In Peru, large-scale mining employs slightly more than 75,000 people, or about 0.9 percent of the economically active population. In Chile, big mining employs about 78,000 people, or 1.4 of the percent of the work-age population, while in Brazil it is 91,000 people, or 0.1 percent of the workforce.
Redefining the role of mining
Is it possible to conceive of a different role for mining in Latin America if in its current form it is not creating jobs, the taxes collected are low thanks to tax breaks awarded transnational mining companies for operating in the region, it is expanding to areas with potential for other economic activities, and the communities where mining is present do not feel they are benefiting?
According to Peruvian researcher Pedro Francke the question should be how the nation itself can receive something from the extraction of these resources, which, ultimately, belong to it.
One answer would be through royalties, which were hotly debated last year in Chile and Peru. "More than a specific mechanism, the issue is that there is an absence of tax laws that allow these (mineral) riches to be shared on a national level," said Francke.
"One option that can be considered is that mining become a sector that temporarily offers resources to other, more permanent activities that can promote development," he said.
Francke warns, however, that moving capital from the mining sector to other sectors, from international capital to local capital, is something that requires direct action from the state.
"The most direct mechanism is a tax, with the state receiving resources through royalties or other mechanisms and earmarking them for technological development and infrastructure to promote national development," he said.
Some sectors have proposed that the mining companies themselves contribute to the generation of technologies, a position Francke views as difficult to put into practice.
"[In Peru] there has been some discussion related to refineries and processing mineral resources, but this does not seem to go beyond refining and extracting minerals. There has been little discussion on the industrial issue, metal-mechanic production that requires much more planning," said Francke.
"Another option (can be seen) in Chile, which has moved forward in what they call 'clusters,' in the area of mining services for exploration, geophysical equipment, these kinds of things. This is an option that has been less importance in Peru and on which that state could advance a bit more," he said.
Real citizen participation needed
Redefining the role of mining in the region also means creating mechanisms for adequate citizen participation. The laws currently on the books do not provide citizens with timely information and the mechanism for their participation are slow and do not ensure they will have an influence on the process.
"The legal framework calls together the population at the end of the process, after the company has finished its environmental impact study and presented three volumes containing 1,000 pages, telling citizens that they have 15 days to review the information and attend a public audience to present their opinion, without offering any guarantee that these opinions will be taken into account," said De Echave, describing the situation in Peru and most countries in the region.
Institutional mechanisms are also needed to guarantee adequate conflict management to arrive negotiated settlements when problems arise.
De Echave said a key characteristic of a dialogue process between the different stakeholders in mining is that none of them heads the dialogue process, thereby avoiding the development of uneven relationships. Shared leadership, which is never easy when the process involves a multinational corporation, can guarantee results acceptable to all sides.
Making mining more beneficial to Latin American nations also involves a process of zoning at the national level to determine areas that are apt or not apt for mining.
This implies territorial ordering in which each region has a plan for the sustainable use of natural resources and use of soils (infrastructure) that is linked to the vision of residents on the development of their communities.
"These plans can give communities the capacity to negotiate," said Aste Daffós.
Strengthening capacities of communities and ensuring that they have timely access to information is essential to this process.
"There are still shortcomings in providing true information, real information on the pros and cons of mining," said Padilla.
AMÉRICA LATINA Número especial Impacto de la minería en América Latina
26 Ene, 2005
Les presentamos nuestro más reciente informe especial: Impacto de la Minería, que comprende artículos, análisis y reportajes, a cargo de nuestros corresponsales, sobre la actividad minera y sus repercusiones en distintos países de América Latina.
Este número del boletín enfoca principalmente:
El rol de la minería en la economía y el desarrollo sostenible Situación actual de los conflictos en la actividad minera en la región Planteamientos para una participación ciudadana en las decisiones sobre la actividad, así como experiencias positivas de diálogo entre empresas mineras y comunidades. Análisis de la problemática desde la perspectiva de las organizaciones sociales, expertos en el tema, autoridades, empresas e instituciones financieras. A través de este informe deseamos llamar la atención de la opinión pública hacia los aspectos más controversiales de la minería y aportar a una mejor comprensión del tema.
Empezamos poniendo atención al rol de la minería en el desarrollo sostenible de un país.
¿Desarrollo económico para quién?
Urge que en países de la región se abra debate público sobre rol que minería debe tener para aportar realmente a un desarrollo sostenible.
América Latina se ha constituido en el destino más importante de la inversión minera en el mundo. A comienzos de la década del 90 la región captaba el 12% de la inversión minera mundial y a comienzos de la actual había casi triplicado ese flujo, captando el 33%.
El alza del precio internacional de los metales, principalmente del oro, que pasó de US$363.4 la onza en el 2003 a $433.15 en diciembre del 2004, y del cobre, que pasó de $0.80 la libra en el 2003 a $1.44 en diciembre del 2004, constituyó un incentivo para la inversión minera.
En consecuencia, las exportaciones mineras de América Latina aumentaron en más de un 40% en promedio en el 2004 en comparación con las del año anterior. El año pasado, las exportaciones mineras chilenas alcanzaron un record histórico al crecer en cerca del 90% respecto del 2003, alcanzando los $16.5 millardos. En el 2004, las exportaciones mineras en el Perú aumentaron en 44% respecto al año anterior, sumando $6.7 millardos, en tanto que en Brasil superaron los $5.2 millardos, también 44% más que en el 2003.
Los marcos legales -exoneraciones tributarias, flexibilización laboral, entre otros beneficios- que se aprobaron a principios de los 90 en los países de la región para atraer la inversión minera han probado ser eficientes en su objetivo.
Expansión de actividad
La minería ha crecido en los países tradicionalmente mineros como es el caso de Brasil, Perú y Chile -en ese orden preferidos por las compañías mineras en sus gastos de exploración en la región-, pero también ha empezado a crecer en países que no son esencialmente mineros, como Argentina y Honduras.
Igualmente, dentro de los países tradicionalmente mineros, esta actividad se ha desplazado hacia lugares nuevos.
"Esto es explicado por el uso de nueva tecnología, que permite principalmente explotar minerales que están difusos en la tierra, abarcan grandes extensiones y su concentración es relativamente baja. Y estas tecnologías son principalmente por lixiviación: con cianuro en el caso del oro, y en el caso del cobre con ácido sulfúrico, [que son] productos contaminantes", indica César Padilla, responsable del área de Minería y Comunidades del Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (OLCA), con sede en Santiago de Chile.
"En el caso de Chile, la minería [antes desarrollada en zonas desérticas] está afectando a comunidades que viven en valles agrícolas, muchas de ellos económicamente rentables, muy rentables. En la mayoría de los casos realizan incluso agricultura de exportación. En la cabecera de estos valles, en el nacimiento prácticamente de los ríos, se instalan grandes proyectos transnacionales que ponen en riesgo a todo el valle", explica Padilla.
"No a la mina"
Los movimientos de "no a la mina" que están creciendo en los países de la región constituyen una respuesta a esta expansión de la actividad minera que no toma en cuenta los derechos de las comunidades. El conflicto de Tambogrande en el Perú, en el que una comunidad eminentemente agrícola logró detener en el 2002 un proyecto minero, es un buen ejemplo de esto.
"Poblaciones que se enteran de que sus territorios están siendo denunciados, entregados en concesiones mineras y ellas dicen 'no, no quiero que la minería entre a mi territorio, no forma parte de mi visión de desarrollo, al contrario la va a perjudicar'", es lo que está ocurriendo, afirma el economista José De Echave, responsable del programa Minería y Comunidades de la organización no gubernamental peruana CooperAcción.
"En un país [como el Perú] donde la minería es una actividad importante, y nadie lo discute, hay que comenzar a discutir dónde minería y dónde no minería. Por ejemplo, nosotros somos de la idea que minería en zonas protegidas, de ninguna manera, minería en nuestros pocos valles agrícolas productivos, pensamos que tampoco", añade De Echave.
Padilla ve la misma situación en Chile, donde la expansión minera se da hacia lugares donde hay comunidades productivas, viables desde el punto de vista económico, "y la actividad minera no les ofrece empleo, no les ofrece crecimiento, no les ofrece desarrollo, y solamente lo que hace es poner en riesgo la actividad agrícola producto de la posible contaminación que genera la minería".
Beneficios vs. costos
Frente a esto, organizaciones ambientalistas y de promoción de un desarrollo sostenible plantean que antes de dar en concesión minera un área se debería medir si los beneficios de esa actividad son superiores a los costos potenciales de carácter social, cultural, sanitario y ambiental que ésta pueda significar, y si dichos beneficios pueden ser distribuidos equitativamente.
La mayor inversión en minería se vio acompañada, en muchos casos, durante los años 90 por un gradual incremento de la extrema pobreza en las regiones donde se insertan los proyectos mineros.
En el Perú, los departamentos donde prevalece la minería ostentan los más altos niveles de pobreza en el país. Cajamarca, donde está ubicada la Minera Yanacocha -51.35% de cuyas acciones las posee la transnacional estadunidense Newmont Mining Corporation, 43.65% el grupo nacional Benavides y el 5% la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial-, que aporta alrededor del 10% de las exportaciones del país, es el quinto departamento más pobre del país con 77.4% de su población viviendo en la pobreza y 50.8% en la extrema pobreza.
El economista peruano Juan Aste Daffós señala que "la actividad minera no tiene un efecto multiplicador en las regiones, pues las compras de la empresa a nivel local son mínimas y la capacidad de generar empleo se reduce cada vez más debido al desarrollo tecnológico".
En el Perú, la gran minería da empleo a poco más de 75,000 personas, que representan alrededor del 0.9% de la población económicamente activa (PEA) en el país. En Chile emplea alrededor de 78,000 personas, 1.4% de la PEA, y en Brasil a 91,000 personas, alrededor de 0.1% de la PEA.
Redefinir rol de minería
Si la minería no es generadora de empleo, si los ingresos fiscales por esta actividad no son sustanciales gracias a las exoneraciones tributarias de las que gozan las transnacionales mineras que operan en nuestros países, si se está expandiendo hacia lugares con otros potenciales de desarrollo económico, si las comunidades donde se desarrolla la actividad no se sienten beneficiadas, ¿es posible concebir un rol diferente de la minería en las economías de los países de la región?
Para el investigador peruano Pedro Francke la pregunta es ¿cómo la nación recibe una contraprestación por la extracción de estos recursos que finalmente le pertenecen, que de alguna manera son de su propiedad?
Una respuesta sería la discusión sobre las regalías a la actividad minera que se dio el año pasado en el Perú y Chile. "Más allá del mecanismo específico, el tema es que hacen falta normas tributarias que hagan que esta riqueza se comparta un poco más nacionalmente", indica Francke.
"Una opción que se puede considerar es que la minería sea un sector que temporalmente brinde los recursos para que otras actividades más permanentes, que promuevan más el desarrollo, puedan avanzar", puntualiza.
Pero advierte que el tema de trasvasar recursos del sector minero a otros sectores, de un capital internacional a uno nacional, es algo que requiere la acción directa del Estado.
"El mecanismo más directo es un mecanismo impositivo, o sea que el Estado capte esos recursos mediante regalías y otros mecanismos y los destine a fondos de desarrollo tecnológico, de infraestructura, que promuevan el desarrollo nacional", agrega.
Hay quienes plantean la posibilidad de que la propia minería genere eslabonamientos o avances tecnológicos. Para Francke eso parece un poco mas difícil.
"[En el Perú] se ha discutido un poco por el lado de la refinería y el procesamiento de los recursos minerales; esto no parece ir más allá de la refinación, casi vinculada a la extracción de minerales, pero muy poco ya al tema industrial, de producción metalmecánica, que requiere mucho más elaboración", sostiene.
"Otra opción es [como se ha dado en] Chile, que ha avanzado por el lado de lo que llaman clusters, por el lado de servicios mineros de exploración, de equipos de geofísica, de ese tipo de cosas; eso siempre es una opción a la que en el Perú se ha dado poca importancia y que el Estado podría empujar un poco más", agrega.
Participación ciudadana
El redefinir el rol de la minería en los países de la región también pasa por crear mecanismos de participación ciudadana adecuados. Lo que está establecido en los marcos legales de esta actividad es la entrega de información no oportuna, la implementación de procesos tardíos que no generan ningún efecto vinculante.
"El marco legal lo que hace es convocar al final, cuando la empresa ya ha elaborado todo su estudio de impacto ambiental y presenta tres tomos de 1,000 páginas, y le dice a la población que en 15 días lo revise y que vaya a una audiencia pública para que presente su opinión sin ofrecerle ninguna garantía de que esa opinión va a ser tomada en cuenta", refiere De Echave para el caso peruano, similar al existente en muchos otros países de la región.
También se requiere establecer mecanismos institucionales que garanticen la equidad en el manejo de los conflictos a fin de arribar a acuerdos concertados.
De Echave indica que una característica clave de un proceso de diálogo entre los distintos actores de la minería es que ninguno de ellos lidere ese proceso; sólo así se pueden evitar las relaciones de asimetría que por lo general se dan. Un liderazgo compartido -nada fácil en un diálogo donde hay una empresa de talla mundial- puede garantizar resultados satisfactorios para todas las partes.
El dar a la minería un rol más beneficioso en nuestros países, pasa también por zonificar el territorio nacional, determinando áreas aptas y áreas no aptas para su explotación.
Esto implica un ordenamiento territorial que le dé a cada región un plan de uso sostenible de sus recursos naturales y un plan de ocupación de suelos (infraestructura) en función de la visión que tienen los propios pobladores del desarrollo de su comunidad.
"Estos planes les pueden dar capacidad de negociación a las comunidades", plantea Aste Daffós.
Para ello es esencial el fortalecimiento de capacidades en la población y la posibilidad de acceder a la información. "Falta aún poder entregar información veraz, información real respecto a los pros y los contras de la minería", remarca Padilla.